التاريخ : 2020-10-24

أعداد د.عبدالله محمد القضاه /أمين عام وزارة تطوير القطاع العام سابقا

تمهيد

ما يزال القطاع العام يعاني من التضخم، فهو يتألف من (99) دائرة حكومية (وزاره، دائره، مؤسسة، هيئة، سلطة، صندوق، مجلس يأخذ صفة المؤسسة، ومجلس لا يأخذ صفة المؤسسة، شركة مملوكة...الخ)، ويعمل في هذا القطاع (219) مائتان وتسعة عشر الف موظفا وموظفة على نظام الخدمة المدنية، و(174) ومائة وأربعة وسبعون الف موظف وموظفة يعملون في المؤسسات غير المشمولة بنظام الخدمة المدنية. ووفقاً لتقرير حالة البلاد الصادر عن المجلس الاقتصادي والاجتماعي لعام 2019، فقد بلغ مجموع موظفي القطاع العام (380) ثلاثمائة وثمانين ألف موظف وموظفة، وبنسبة وصلت إلى (3.7%) من إجمالي عدد السكان.

ولا شكّ ان تعدد الوزارات والوزراء في ذات الوقت كان له العديد من الآثار السلبية، لعل أبرزها:

1. الازدواجية في تنفيذ العديد من المهام.

2. ضعف التنسيق بين الوزارات المختلفة وغيابه في كثير من الاحيان لدرجة ان المراجع بشأن خدمة معينة يشعر ان كل وزارة تتبع لحكومة مختلفة.

3. ضعف التكاملية في تحقيق الأهداف القطاعية المشتركة، والأهم من ذلك؛

4. تضخم الكادر الوظيفي الأمر الذي أدى الى زيادة في النفقات التشغيلية وفاتورة الرواتب والاجور.

5. ضعف العمل المنظومي والمؤسسي الإستراتيجي للوزارات والبرامجية للوزارة الواحدة.

6. ضعف التركيز على النتائج كعنصر أساسي في إصلاح الادارة الحكومية و متابعة الممارسات المبتكرة و استخدام أدوات القياس والتحليل وتطوير أدوات جديدة في ممارسات الخدمة العامة.

كما أن وجود العديد من الهيئات والمؤسسات غير المبرر، اسهم وبشكل جلي -إضافة لما ذكر- في صعوبة تفنيد القرارات والوصول إلى قرارات توافقية مبنية على الحقائق والمعلومات والتخصصية، وإشغال مجلس الوزراء بأعمال تسيير القرارات الإدارية في الوقت الذي يفترض ان يكون تركيزه منصّباً على تحديد التوجه الاستراتيجي ومتابعة تنفيذه من خلال مؤشرات اداء KPIs لكل وزارة اضافة الى رسم السياسات العامة واتخاذ القرارات على المستوى السياسي والاستراتيجي، ومتابعة الأداء الحكومي، ناهيك عن كثرة عدد الاستراتيجيات والخطط والبرامج مع غياب التكاملية فيها سواء على مستوى الأهداف المرجوة أو المشاريع التنفيذية، حيث أظهرت تقارير مركز الملك عبدالله الثاني للتميز ان معظم الاستراتيجيات الخاصة بالوزارات شكلية وغَير مطبقة وهي لغايات متطلبات جائزة الملك عبدالله الثاني للتميز وان القيادات الحكومية لاتعنى باعتبار الاستراتيجية خارطة طريق الوزارة او المؤسسة، وهذا بالطبع أدى الى عدم وضوح طبيعة دور مجلس الوزراء في السياسات التي ترسمها المجالس القطاعية ضمن نطاق اختصاصها، خصوصاً أن مجلس الوزراء في نهاية الأمر هو المسؤول عن آثار تطبيق هذه السياسات.

وبتحليل واقع الجهاز الحكومي نجد عدم وضوح تصنيف الأنماط المؤسسية الجديدة وتعريفها وتحديد تبعيتها، ودرجة مشاركة القطاع الخاص فيها، وضعف العلاقة بين النمط المؤسسي للمؤسسات وطبيعة مهامها، حيث يوجد مؤسسات لها نفس النمط المؤسسي (مؤسسة، هئية، سلطة ...الخ ) مع الاختلاف في أنظمة حوكمتها واستقلاليتها المالية والإدارية، كما أن هناك اختلافا في مستوى التشريع الذي يعمل بموجبه كل نمط من الأنماط المؤسسية (قانون، نظام،... الخ) ، وهذا يثير تساؤلات حول مدى دستورية الغاء أو دمج المؤسسات والهيئات من خلال أنظمة تلغي الواقع القانوني للمؤسسات القائمة، وعلى سبيل المثال لا الحصر، وزارة الأوقاف نشأت بموجب قانون الاوقاف وكذلك الحال بالنسبة لسلطة المياه، أما الشركات المملوكة بالكامل للحكومة فنشأت بموجب قانون الشركات وبموجبه تعتبر الشركات شخصية اعتبارية.

وينفرد الجهاز الحكومي بوجود مؤسسات تدير أموالا وقفية، وهذه المؤسسات تتطلب خصوصية تنظيمية لا يجيز التشريع دمجها بأي مؤسسة، (مؤسسة الخط الحديدي الحجازي مؤسسة وقفية) كما أن هناك مؤسسات ذات طابع إستثماري وتعتمد على إيراداتها الذاتية، 'مثل مؤسسة تنمية الأيتام' وبالتالي تتطلب إحتفاظها بالإستقلالية والشخصية الإعتبارية.

كما تمتلك الحكومة شركات (ملكية كاملة) تُدار من خلال مجالس ادارة يتم تعيينهم من الحكومة مثل: شركة البريد الأردني، وشركة الكهرباء الأردنية، والشركة العامة الأردنية للصوامع والتمويل، وشركة تطوير العقبة، ...الخ،

الاشكالات الرئيسة التي تُعاني منها تركيبة الإدارة الحكومية

تعاني هيكليّة إدارة الحكومة بمستوياتها العليا والمتوسطة من الإشكالات ( فرص التحسين ) التالية:

1. يظهر جليّـا اتساع نطاق إشراف رئيس الوزراء على الكثير من المؤسسات، والأمور السياسية، والاقتصادية، والإدارية، والاجتماعية، بالإضافة إلى الوزارات، الأمر الذي يُضعِف فاعلية الإشراف والارتباط بحكم انشغاله الكبير.

2. عدم وجود معايير عادلة لتسعير وظائف العقود الشاملة ذات الأجور المرتفعة، الأمر الذي انعكس سلبا على مفهوم العدالة، وتكافؤ الفرص، ومبدأ الراتب للوظيفة، كما انعكس على حجم فاتورة الرواتب وتضخمها.

3. اختلاف معايير التوظيف بين المؤسسات الحكومية والعامة المستقلة، وكذلك اختلافها للشركات الحكومية والمساهمة العامة أدى ذلك الى تشوّه الإدارة العامة، والى استغلالها من قبل المتنفذين من الناحيتين الإدارية والمالية. وهذا بالطبع يُثير الرأي العام ويستنفد صبره.

4. ضعف الرقابة على المؤسسات التي لا تخضع لنظام الخدمة المدنية أو تستقطب موظفيها خارج سلم الرواتب المعتمد بالنظام، الأمر الذي جعل منها قضية رأي عام وطنية، ووضع الحكومات في مواجهة ساخنة أمام مجلس النواب وقادة الرأي العام.

5. تدني كفاءة وإنتاجية بعض الموظفين وضعف قدرتهم على التكيف مع التغيير وتنفيذ المهام المطلوبة منهم بفاعلية، نظرا لضعف برامج التحفيز وإدارة الأداء وعدم ربط المسارات التدريبية مع المسارات الوظيفية؛ ويضاف إلى ذلك خروج عددا لابأس به من الكفاءات الحكومية للعمل في القطاع الخاص أو دول الخليج العربي، وهذا انعكس على كفاءة الادارة الحكومية.

حسب تقرير البنك االدولي2017عام أظهرت مؤشرات كفاءة الحكومة الاردنية بمعدل 57.69 % وبمعدل 57.21 %عام 2018 مما يدل على وجود انخفاض معدل كفاءة القطاع الحكومي حسب منهجية قياس البنك الدولي مقارنة مع الدول في مجال التقييم كحجم الجهاز الحكومي ، و تراجع الاردن من 51.9 في عام 2018 الى 49.6 في عام 2020. كما ان ترتيب الاردن (64 )عالميا في مؤشر أداء القطاع العام performance sector Publicحسب تقرير المنتدى الاقتصادي العالمي للأعوام 2019 -2020 ،بعدما كاف ترتيب الاردن في المؤشر ذاته (52 )عالميا في تقرير 2017-2018، كما حصلت الاردن على ترتيب 64 عالميا حسب تقرير التنافسية الصادر في الربع الاول من عام 2020 والصادر من المنتدى الاقتصادي العالمي كما بلغت نتيجة الاردن في محور الثقة بالحكومة ضمن تقرير الحرية الاقتصادية لعام 2020 الصادر من مؤسسة هيرتج فاونديشن معدل 49.6 مقارنة في عام 2019 حيث بلغت 51.9 .

كما أشار تقرير حالة البلاد الصادر عن المجلس الاقتصادي والاجتماعي عام 2018، إلى دراسة أجريت عام 2012، وقد بينت الدراسة أن المعدل العام لعدد ساعات العمل المنتج لدى موظفي القطاع العام هو أربع ساعات يوميا كحد أقصى، مما يؤشر بالطبع إلى ارتفاع نسبة البطالة المقنعة في القطاع العام، قبل جائحة كورونا، وقبل استخدام منصات تقديم الخدمة عن بعد؛ مما يعني إمكانية الدولة الاستغناء عن (40%) من موظفي القطاع العام كحد أدنى، في ظل الدمج والخدمات الإلكترونية.

وحدد التقرير رقم 19664 الذي اعده البنك الدولي عن مراجعة للقطاع العام والصادر في الربع الاخير من عام 2019 نقاط الضعف في عدة مجالات لعل أهمها الضعف في المهارات القيادية لدى عدد من المستويات الادارية في القطاع العام وبالأخص بالمستويات القيادية والتنفيذية،

6- تطبيق مبدأ الجدارات في اشغال الوظائف الحكومية لا زال غير ناضج بما فيه الكفاية اي بما يمكنه من مواكبة التطورات والتغيرات العالمية.

لقد استشعرت الدولة الأردنية خطر تضخم الجهاز الحكومي، ونفذت الحكومات مشاريع عدة لهيكلة هذا الجهاز ( بموجب قوانين وأنظمة) منذ عام 2007 ، ثم في عام 2008 و2010 و2011 و2012 ولعل أهمها قانون إعادة هيكلة مؤسسات الدولة ودوائر حكومية لسنة 2014 وآخرها مشروع 2019 وتمخض عنها دمج والغاء العديد من الهيئات والمؤسسات، فتم نقل (27) مؤسسة من قانون موازنات الوحدات الحكومية الى قانون الموازنة العامة لعام 2019 ، فيما بقيت (24) مؤسسة واردة في قانون موازنات الوحدات الحكومية لعام 2019 ، غير أن المشكلة لا تزال قائمة، حتى مع نقل بعض المؤسسات لقانون الموازنة العامة وذلك لعدم وجود معايير واضحة ومحددة ومتفق عليها لمنح الاستقلالية للمؤسسات الحكومية أو دمجها أو الغائها، ناهيك عن تضخم هيكلية الإدارة العليا، وارتفاع كلفها ضمن بعض الأنماط المؤسسية الحديثة التي أفرزتها مرحلة التوسع في إنشاء المؤسسات المستقلة، مثل 'أعداد المفوضين، ومجالس الإدارة ،...الخ'، وليس بالضرورة ان إدراج المؤسسات في قانون الموازنة يبرر إستمراريتها، فلابد من أن يكون هناك مبررا علميا وعمليا لوجودها.

إن تطوير الجهاز الإداري للدولة يعتبرمتطلب أساسي لضمان إحداث تنمية شاملة ومستدامة وتحقيق أهدافها، ورافعة حقيقية للتحول الديموقراطي الذي يتطلب نجاحه تأطير ومأسسة العمل العام وتطويره من خلال تعزيز القدرات المؤسسية والوظيفية، والارتقاء بمستوى الخدمات الحكومية المقدمة للمواطنين وفق مبادئ العدالة وتكافؤ الفرص واستخدام السلطة التقديرية في أضيق الحدود، وتعزيز النزاهة ومبادئ سيادة القانون، وتحمل المسؤولية.

ولتحقيق ذلك، لابد من تمكين ديوان الخدمة المدنية من ممارسة دور أوسع في هذا المجال، فنظام الخدمة المدنية لايعطي صلاحيات للديوان بإلزام الدوائر الحكومية بالتقيد بمعايير التنظيم الإداري أو متطلبات بناء القدرات المؤسسية والبشرية لوحدات التطوير المؤسسي، كما يفتقد النظام لصلاحيات الرقابة الإدارية الحقيقية على قرارات الدوائر والمؤسسات الحكومية؛ وهذا الأمر أثر سلبا على سلامة تطبيق مفاهيم التطوير والخدمة المدنية بشكل مؤسسي وبالتالي تحسين كفاءة الأداء المؤسسي، ففي الصين مثلا عملت الحكومة على ايجاد نموذج وزارة للتطوير أسمته Super-Ministry System والذي يهدف الى بناء مؤسسات حكومية مثلى، ويعمل على نشر أمثل لدور الحكومة على أرض الواقع، وفي اليابان تم إحداث أجهزة حكومية مسؤولة عن عملية الإصلاح مع تشكيل مجموعة من اللجان الفرعية التي تضم خبراء وأكاديمين ورجال إدارة من الأجهزة الحكومية والقطاع الخاص لمناقشة وإقرار كافة القضايا ذات الصلة بالإصلاح.

أما في الأردن فقد تم إلغاء وزارة تطوير القطاع العام دون خلق جهة بديلة تتولى مهمة الإشراف على قضايا إصلاح الإدارة الحكومية وإعادة هيكلة أجهزتها بما يضمن فاعليتها وإستجابتها لإحتياجات المواطن.

ومن أهم التجارب في هذا الجانب تجربة الحكومة الفدرالية في الولايات المتحدة الأمريكية حول تنظيم الجهاز التنفيذي؛ والتي خلصت إلى أن هناك تداخل وازدواج في الأنشطة، وهناك أنشطة في الأجهزة التنفيذية لا رابط ولا تنسيق بينها، وهناك عدم وضوح في الأهداف التي يراد تحقيقها، وتمت التوصية بإعادة التنظيم على مبدأ جمع الخدمات والنشاطات المتماثلة وإزالة الإزدواج، وتقليص عدد الأجهزة التنفيذية بما يزيل تضخم تلك الأجهزة مع التركيز على توافر الفاعلية في أدائها والتنسيق في نشاطاتها والخدمات التي تقدمها.

وفي بريطانيا فقد أوكلت لمكتب نائب رئيس الوزراء الاشراف على تنفيذ برنامج الإصلاح الإداري ومتابعته، وتقييم المؤسسات باجراء دراسات تقييمة مستمرة له The Office of the Deputy Prime Minister (ODPM) .، وهذه إشارة مهمة يمكن الأخذ بها في الأردن إستحداث منصب نائب رئيس الوزراء للتطوير من غير أن تتبع له وزاره وتكليفه بالإشراف والمتابعة لبرامج إصلاح الإدارة العامة ورئاسة مجلس الخدمة المدنية، بدلا من ترك الموضوع للوزير الذي يختاره الرئيس أو إعادة تبعية مجلس الخدمة لرئيس الوزراء مع حوكمته بطريقة تعزز المسائلة والتشاركية.

لقد جاءت تشكيلة 'مجلس الخدمة المدنية' وفقا لنظام الخدمة المدنية الجديد لسنة 2020 برئاسة الوزير الذي يسميه رئيس الوزراء من بين اعضاء المجلس او من غيرهم، وهذا يؤدي حكما الى ضعف حوكمة الخدمة المدنية، حيث أن إسناد رئاسة المجلس للوزير الذي يسميه الرئيس يجعل رئيس الديوان يتبع فعليا لهذا الرئيس، من جهة اخرى أن الوزير الذي يرأس المجلس ستهيمن وزارته على ديوان الخدمة المدنية، حيث اثبتت التجارب السابقة هيمنة وزير تطوير القطاع العام على ديوان الخدمة المدنية.

من جهة اخرى، لقد حصر النظام أعضاء المجلس بأغلبية حكومية، بإستثناء عضوية رئيس مجلس نقباء النقابات المهنية او نقيب احدى النقابات المهنية، فيما لم يحدد مرجعية عضوين اثنين من ذوي الخبرة والاختصاص، يعينهما رئيس الوزراء بناءً على تنسيب رئيس المجلس لمدة سنة قابلة للتجديد لمرة واحدة.

ونرى أن هناك إخلالا بحوكمة مجلس الخدمة المدنية، حيث كان من الأفضل أن يكون هناك تمثيلا عادلا للقطاع الخاص ولمؤسسات المجتمع المدني مع الغاء صلاحية تنسيب رئيس مجلس الخدمة المدنية بتعيين أي عضوا في المجلس، وأن يكون رئيس الوزراء رئيسا له، وإعادة النظر بمهامه ليضاف لها مهمة التطوير والرقابة على نتائج تطبيق سياسات الخدمة المدنية، ويمكن تسميته بالمجلس الأعلى للخدمة المدنية والتطوير.

وبالرغم من جهود الاصلاح التي تمت في الادارة الحكومية الأردنية، إلا أن عملية التطوير عملية مستمرة لا تقف عند إنجاز أو نتيجة معينة فالمتغيرات المحيطة متسارعة وديناميكية خصوصاً في ظل الوضع الراهن والتوتر المحيط بالأردن الذي فرض تحديات كبيرة وجديدة أهمها 'جائحة كورونا' تتطلب دوراً أكثر مرونةً وانفتاحاً وتشاركية وكفاءة في تلبية احتياجات المواطنين من الخدمات وحسن إدارة الموارد المحدودة للدولة، فلم يعد مقبولا أن تحتكر الحكومة إدارة كافة مرافقها من غير مشاركة القطاع الخاص، كما أن الكثير من مهام دوائر الحكومة يمكن تنفيذها الكترونيا إضافة إلى التعهيد للقطاع الخاص، الحكومة الرشيقة تسعى وبشكل مستمر التركيز على التنظيم والرقابة، وهذا بالتأكيد يرفع درجة فاعلية أداءها بأقل التكاليف الممكنة ويحقق درجة أعلى من الرضا الشعبي عن برامجها ومشاريعها المتنوعة.

كما أن متطلبات الحوكمة تحتم على الحكومة انشاء مجالس الشراكة مع القطاع الخاص ومؤسسات المجتمع المدني والمعنيين، وهذا يضمن عدم إنفرادها في صناعة التشريعات ورسم السياسات؛ وبالمقابل يحفز الجهات الشريكة على تحمل المسؤولية والإلتزام بمعايير التنفيذ السليم

التوصيات والمقترحات لتطوير الجهاز الإداري للحكومة:

أولا: إعادة هيكلة الوزارات الحكومية

وهنا نقترح تقليص حجم الحكومة، من خلال إعادة تنظيم الوزارات على مبدأ جمع المهام والأنشطة المتماثلة ومنع الإزدواجية دون الإخلال بمبدأ الفاعلية، ويمكن الإستفادة من التجارب الدولية في هذا المجال كالتجربة الصينية واليابانية والبريطانية، على أن نضمن وجود وزارة لإدارة كل قطاع من قطاعات الدولة، ومراعاة أن تتم مأسسة هيكلة للوزارات من خلال قانون ' كقانون الإدارة العامة ' مثلا، حتى يستقر الهيكل ونحدّ من التغيرات عليه مع كل تغيير حكومي، وهذا التقليص المقترح لهذه الوزارات لا يمنع من وجود أكثر من أمين عام للوزارة الجديدة وخاصة في السنوات الاولى لعملية الهيكلة.

ونقترح أن تقتصر الحكومة على (16) وزارة بالإضافة إلى وزيري دولة فقط، وعلى النحو التالي:

رئيس الوزراء/ وزير الدفاع، والوزارات التالية:

(وزارة الداخلية)، (وزارة العدل)، (وزارة الصحة). (وزارة الخارجية والتعاون الدولي). (وزارة المالية: تشمل إدارة المساعدات والمنح والقروض). (وزارة الاقتصاد الوطني: مهام والصناعة والتجارة والتموين والاستثمار)، (وزارة الموارد الطبيعية والبيئة : مهام الزراعة والمياه والبيئة)، (وزارة التربية والتعليم والتعليم العالي)، و( وزارة البنى التحتية:مهام الأشغال العامة والإسكان والنقل)، و (وزارة التنمية المحلية : مهام الشؤون البلدية 'الادارة المحلية' والتخطيط التنموي/ مهام التخطيط التنموي في وزارة التخطيط). (وزارة العمل والتنمية الاجتماعية) ، و( وزارة الثقافة والشباب)، و (وزارة السياحة والآثار).، و وزارة الطاقة والثروة المعدنية. وزارة الأوقاف والشؤون والمقدسات الإسلامية، وزارة الخدمة المدنية والتطوير (ويتم الحاق الحكومة الالكترونية في الوزارة )، حيث ان التكنولوجيا اداة للتطوير وليس العكس .

ويضاف لما سبق وزيري دولة، احدهما لشؤون الاعلام والاتصال وآخر للشؤون السياسية والبرلمانية.

ان إعادة هيكلة الوزارات يتطلب نقل العديد من المهام إلى المؤسسات التنفيذية المنبثقة عنها، بحيث يصبح الدور الرئيسي للوزارات هو رسم السياسات العامة للقطاع، وإدارة ومتابعة المؤسسات التي تشكل أذرع تنفيذية لها، ونقترح هنا لتعزيز توجه الدولة نحو تطبيق اللامركزية أن يتم نقل تنفيذ بعض الخدمات العامة الى امانة عمان والمجالس البلدية، على أن يتم بشكل تدريجي ومرحلي، ومنها على سبيل المثال لا الحصر، خدمة النقل، والمياه، على أن يتم تهيئة وتأهيل كوادر المجالس البلدية لتولي المهام الجديدة مستقبلا.

ثانيا: هيكلة الهيئات والمؤسسات الحكومية

المبدأ الأساسي لعملية الهيكلة أن يتم تجميع المهام المتشابهة في مؤسسة واحدة بدلا من وجودها في عدة مؤسسات وبالتالي تخفيض عدد مؤسسات ودوائر القطاع العام، وبذلك تتوحد مرجعيات تقديم الخدمة للمواطن وهذا حكما يؤدي إلى تخفيض الهدر في المال العام، لكن هناك حالات معينة تقتضي إنشاء مؤسسات مستقلة ومنحها الشخصية الاعتبارية.

وعليه، اقترح ما يلي:

1. إعتماد المعايير التالية لمنح الإستقلالية المالية للمؤسسات / الهيئات.

أ‌. أن تكون مهام المؤسسة ذات طبيعة تمكنها من توليد دخل من خلال تقديم خدمات اقراضية أو تنظيمية أو استثمارية، مثل مؤسسة تنمية أموال الأيتام، وصندوق التنمية والتشغيل، شريطة دمج المؤسسات التي تؤدي نفس المهمة مثل مؤسسة تطوير المشاريع الإقتصادية وصندوق التنمية والتشغيل، بحيث لا تشكل عبئا ماليا على الموازنة العامة للدولة.

ب‌. المؤسسات ذات الطابع الرقابي مثل ديوان المحاسبة ويمكن تطوير تشريعه لإضافة مهام هيئة النزاهة ومكافحة الفساد لمهامه ليكون جهة مرجعية وممكنة ولدية الضابطة العدلية والمحكمة الخاصة أسوة بالممارسات الدولية بهذا المجال.

ت‌. الهيئات التي تنظم وتراقب قطاعات محددة بالدولة، مثل النقل بأنواعه، على أن يتم توحيدها بهيئة واحدة لكل قطاع يتطلب وجود مثل هذه الهيئات، على سبيل المثال دمج هيئة تنظيم النقل البري، وهيئة تنظيم الطيران المدني، والهيئة البحرية الأردنية، بهيئة واحدة تسمى 'هيئة النقل الوطني'، كما يمكن دمج سلطة المياه وسلطة وادي الاردن ضمن وزارة المياه، وهكذا لبثية المؤسسات.

ث‌. المؤسسات الوقفية، نظرا لخصوصيتها، تبقى مستقلة وتعمل تحت إشراف وزارة الأوقاف، مثل الخط الحديدي الحجازي، مؤسسة تنمية الأموال الوقفية، حيث اتخذت الحكومة قرارات سابقة بدمج هذه المؤسسات ويتطلب الأمر الرجوع عن ذلك لإبقاء إستقلالية هذه الجهات.

ج‌. المؤسسات التي تقوم بمهام إستثمارية تمويلية ذات نفع عام (تنموي) مثل صندوق التنمية والتشغيل، ويمكن نقل مهام المؤسسة الأردنية لتطوير المشاريع الإقتصادية لتصبح من مهامه.

مع الأخذ بالإعتبار أن المؤسسات المتماثلة التي تنطبق عليها المعايير يصار إلى دمجها ضمن هيئة أو مؤسسة أو صندوق، أو سلطة واحدة.

2. التوزيع القطاعي للجهاز الحكومي من أجل تحسين عملية رسم السياسات والاستراتيجيات القطاعية وتعزيز مشاركة القطاع الخاص في عملية رسم السياسات العامة، وهذا يتطلّب ما يلي:

أ‌. تشكيل (مجالس السياسات القطاعية والشراكة، من غير جهاز تنفيذي) ومأسسة عملها مما يسهل عملية المتابعة والتقييم وتعزيز الدور الرقابي للسلطة التنفيذية، مثل ' مجلس وطني للاعلام ، مجلس التعليم العالي ، المجلس الأعلى لسياسات الخدمة المدنية وتطوير الإدارة العامة ، مجلس السياسات الإقتصادية، وهكذا.

قد يكون من المناسب تشكيل مجالس قطاعية على مستوى السياسات ، - من غير جهاز وظيفي تنفيذي - وهذه المجالس تنعقد دوريا برئاسة رئيس الوزراء وعضوية الوزير المعني ، ولاينفرد رئيس الحكومة في اختيار أي من الممثلين فيها ، فهي تضم نخبة من علماء وخبراء وممارسين يتم ترشيحهم بشكل مؤسسي ، فعلى سبيل المثال لا الحصر، لو تم تشكيل ' مجلس السياسات الاقتصادية ' يكون برئاسة رئيس الوزراء وعضوية وزير التجارة وعدد من ممثلي الحكومة المعنيين بالشأن الإقتصادي ، ويطلب من القطاع الخاص تسمية ممثلين لديهم الخبرة العملية المناسبة وكذلك مؤسسات المجتمع المدني ولابد هنا من أن يمثل علماء الاقتصاد والخبراء الممارسين ، وقد يتم التغيير النصفي للأعضاء كل اربع سنوات على سبيل المثال.

تلتزم هذه المجالس بتقديم الأفكار والحلول الإبداعية وكذلك مناقشة مشاريع الحكومة ضمن الإختصاص وتقديم الرأي الإستشاري قبل إتخاذ القرار الحكومي بالشكل الذي يضمن ترشيد ودعم القرار الحكومي وبالتالي ضمان القبول المجتمعي لهذا القرار وتحمل جميع المعنيين مسؤولية تنفيذه بالشكل السليم.

هذه المجالس ، والتي يمكن أن يعمل مركز 'دعم القرار' الذي نقترح إنشاؤه في رئاسة الوزراء كمقرر ومنسق لعملها ومتابعة جلساتها وصياغة وتحليل كافة السيناريوهات المقترحة من كل مجلس ، ستشكل منهجا علميا ابداعيا في العمل الحكومي ، كما أنها لاتربط فشل أو نجاح البرامج الحكومية بشخص رئيس الحكومة او الوزير المعني لأنها تنقل العمل والإنجاز والمساءلة لفرق وطنية تعمل بشكل مؤسسي ومستدام بعيدا عن الفردية والشخصنة ، ناهيك عن تمكين الدولة من الإستفادة من كافة الخبرات الوطنية الأمر الذي ينعكس إيجابا على ولاء الكفاءات الوطنية وإدماجهم في عملية النهضة المنشودة.

ب‌. تفعيل عملية الارتباط والإشراف على المؤسسات، وتمكين الوزارات والوزراء من ممارسة الدور القيادي الذي يجب أن يمارسوه في القطاع الذي يشرفون عليه.

ت‌. توحيد المرجعيات وإلغاء الازدواجية في مهام مؤسسات القطاع، وعلى سبيل المثال، لا الحصر، 'انشاء المجلس الأعلى لسياسات الخدمة المدنية وتطوير الإدارة العامة، ويختص هذا المجلس بإقتراح السياسات المنظمة للقطاع ويرفعها لمجلس الوزراء لإقرارها، على أن يرتبط برئيس الوزراء أو نائب الرئيس وليس بوزير لأي وزارة كتبعبة مجلس الخدمة الحالي الذي يرأسه وزير العمل، مما يجعل وزارة العمل مهيمنه على ديوان الخدمة المدنية على الرغم من ارتباط رئيس ديوان الخدمة المدنية برئيس الوزراء ، وهذا تداخل وازدواجية أضعفت حوكمة الخدمة المدنية في الدولة.

3. مراجعة وتوحيد أنماط الحوكمة للمؤسسات والهيئات واعادة النظر بمدى الحاجة لمجالس الادارة/ مجالس المفوضين وحجمها والحاجة الى التفرغ من عدمه وحجم المكافآت الشهرية والمزايا المترتبة على ذلك، ودراسة مدى النفقات التي تترتب عليها، من خلال مراجعة التشريعات الناظمة لعمل هذه المؤسسات/ الهيئات للتعديل عليها، ويمكن بهذا الصدد تعزيز فكرة المجالس التي لاتأخذ الصبغة المؤسسية، مثل المجلس الوطني للسياحة ليكون بديلا لهيئة تنشيط السياحة بعد أن تنقل بعض مهامها لوزارة السياحة مثلا.

4. نقل المهام التنفيذية الخدمية التي تنفذها بعض الوزرات على أرض الواقع إلى أمانة عمان والبلديات، كخدمة النقل والمياه مثلا، على أن يتم ذلك بشكل تدريجي وصولا الى كافة الخدمات مستقبلا، وهذا يعكس التوجه لتعزيز اللامركزية الإدارية.

5. وأخيرا، والأهم يمكن أن يعزز الحوكمة، ويرشـد القرارات الإدارية، ويفعّل الرقابة الذاتية المؤسسية على صنع القرار الحصيف ماليا واداريا هو القيام بالتالي:

أ‌- اعداد مؤشرات أداء متخصصة لكل مؤسسة لتعكس واقع ونتائج أعمالها يتمّ حسابها دوريا ثلاث مرّات كل عام، ويجري التقييم لكفاءة وفعالية الإدارة العُليا والوسطى بناء عليها.

ب‌- إلزام ومحاسبة كافة أصحاب القرار بكل من الوزارات والمؤسسات والدوائر والهيئات وغيرها (الوزراء، ورؤساء المجالس، ورؤساء السلطات، والرؤساء التنفيذيون، والأمناء والمدراء العامون، والسفراء، والمحافظون) بتحقيق مؤشرات الأداء المرسومة لكل مؤسسة وفق اختصاصه. وهذا يعني اقتران تجديد عقود التعيين أو قرارات التعيين بتحقيق رسالة المؤسسة وأهدافها، وتحقيق مؤشرات الأداء تلك.

ت‌- إلزام ومحاسبة الإدارة العليا بكل مؤسسة وشركة مملوكة للحكومة بتحقيق مؤشرات الأداء المرسومة بمؤسسته، وتحمّله المسؤولية الكاملة عن أي قرار أو اجراء أو سلوك يخلّ بتحقيق تلك المؤشرات، ويكون الحساب سواء بالعقاب أو الثواب نهاية كل سنة مالية، مع ربط تقييم الأداء كليّا بتلك المؤشرات.

في واقع الأمر، أن اظهار تحمّل المسؤولية للإدارة العليا والوسطى بالمؤسسة الى جانب تحمّل أصحاب القرار جنبا الى جنب يعدّ حجر الزاوية في اتخاذ القرار الحصيف بالتشارك وليس بالسلطة لصاحب القرار الأول (للقائد)؛ فعندما يتحمّل الجميع نتائج القرارات، وتكون الأمور واضحة لكل الأطراف بأن العقاب أو الثواب هو مصير كل من يساهم بالقرار سوف تتوازن عملية التنسيب للقرارات من الصف الأدنى بالسّلم الوظيفي وحتى قائــد المؤسسة، وبهذا نكون قد عززنا الرقابة الذاتية، والحاكمية المؤسسية، وحافظنا على إدارة المال العام وموجودات المؤسسة أو الشركة خطوة بخطوة.

كما يتطلب نجاح ماسبق؛ حوكمة مجلس الخدمة المدنية، بإضافة تمثيلا عادلا للقطاع الخاص ولمؤسسات المجتمع المدني مع الغاء صلاحية تنسيب رئيس مجلس الخدمة المدنية بتعيين أي عضوا في المجلس، وأن يكون رئيس الوزراء رئيسا للمجلس، وإعادة النظر بمهامه ليضاف لها مهمة التطوير والرقابة على نتائج تطبيق سياسات الخدمة المدنية، ويمكن تسميته بالمجلس الأعلى للخدمة المدنية والتطوير.

ثالثا : هيكلة الموارد البشرية

التحدي المالي الذي تواجهه الدولة بسبب جائحة كورونا، تجعل الحكومة ملزمة أكثر بالاستجابة لتحقيق الرشاقة المؤسسية في كافة مجالات عملها؛ وهذا يعد من أهم الأمور التي تؤهل أجهزة القطاع العام ليكون أكثر مرونة وفاعلية وبأقل التكاليف. ولا يمكن مواجهة التحدي بوجود جهاز إداري ضخم وإنتاجية متدنية. حيث أشار تقرير حالة البلاد الصادر عن المجلس الاقتصادي والاجتماعي عام 2018، إلى دراسة أجريت عام 2012، وقد بينت الدراسة أن المعدل العام لعدد ساعات العمل المنتج لدى موظفي القطاع العام هو أربع ساعات يوميا كحد أقصى، مما يؤشر بالطبع إلى ارتفاع نسبة البطالة المقنعة في القطاع العام، قبل جائحة كورونا، وقبل استخدام منصات تقديم الخدمة عن بعد؛ مما يعني إمكانية الدولة الاستغناء عن (40%) من موظفي القطاع العام كحد أدنى، في ظل الدمج والخدمات الإلكترونية.

تساؤل طبيعي يثور هنا: هل تلجأ الحكومة الى إتخاذ قرار بتخفيض (40%) من موظفي القطاع العام دفعة واحدة؟، لا أعتقد أن أي خبير في ادارة الموارد البشرية سيوافق على ذلك! فمثل هذا القرار لن يجد القبول، وستكون له مخاطر اجتماعية وسياسية عالية جداً.

ومن هنا فإنني اقترح على الحكومة حلولاً تتتعلق بتطبيق منهجية ناعمة لإعادة الهيكلة تعتمد على عدة خطوات:

- حصر جميع الموظفين الذين إستكملوا شروط استحقاق راتب التقاعد المبكر، أو الاستيداع، ومن ثم يصار الى تقييم أداء هذه الشريحة من لجان تقييم محايده قد يشترك بعضويتها مندوبين من ديوان الخدمة المدنية أو ديوان المحاسبة ومن يقرر مجلس الوزراء من خبراء التقييم.

- يجري التقييم باستخدام تقديرات توضع لهذا الهدف، وبعده يُصار إلى إحالة الموظفين ذوي الأداء المتدني (دون المستوى المطلوب) إلى الاستيداع، أو التقاعد، أو التقاعد المبكر، وفقاً لمقتضى الحال، ووفقاً للتشريعات النافدة.

- يمنح الموظفون الذين يكون أدائهم ضمن المطلوب، حوافز لتشجيعهم على التقاعد من خلال الترفيع للدرجة الأعلى، واحتساب الزيادة السنوية الأعلى لسنتين سابقتين للمشمولين بأحكام قانون الضمان الاجتماعي، للاستفادة منها في احتساب رواتبهم التقاعدية، وبكل الأحوال يجب إحالتهم على التقاعد عند إستكمالهم شروط إستحقاق الراتب التقاعدي، مع الحوافز المقدمة، أو إكمالهم مدة (25) عاماً قابلة للتقاعد كحد أقصى.

- يستثنى من الإحالة على التقاعد شريحة الموظفين ذوي الأداء العالي (أعلى من المستوى المطلوب)، شريطة أن لاتزيد نسبتهم عن (1%) من موظفي الدائرة، وأن تقدم الدائرة معززات تثبت ذلك مع تنسيب من لجنة التقييم المعتمدة، ويستمروا بالعمل لغاية إكمال السن القانونية (60) للرجل و(55) للمرأة مهما بلغت سنوات خدمتهم، على أن يلغى إستثناء أي مؤسسة من الاحالات كما تم سابقا ليكون الإستثناء للكفاءات الوظيفية وخاصة في الوظائف الحرجة لكل مؤسسة.

- تطبق هذه السياسة على كافة موظفي القطاع العام بما فيهم المؤسسات غير المشمولة بنظام الخدمة المدنية، وموظفي أمانة عمان، والبلديات، والإداريين في الجامعات الرسمية.

- تعزيزاً لسياسة تخفض أعداد موظفي القطاع العام،فإنه يمكن للحكومة إصدار قرارات بمنح موظف القطاع العام، بما في ذلك أعضاء هيئة التدريس في الجامعات الرسمية، الحق في الحصول على إجازة دون راتب للمدة التي يطلبها، وكذلك منح الموظف الحق في الحصول على إعاره لمدة لاتقل عن (5) سنوات لأي جهة خاصة أو عامة، داخل أو خارج المملكة، كما يمكن للحكومة تسهيل عملية إنتقال موظفي القطاع العام للشركات المملوكة للحكومة؛ وفقا لاحتياجاتها السنوية، على أن يبقى معارا للمدة التي توافق عليها هذه الشركات.

وتعزيزا لهذه السياسة فقد يكون من المناسب تخفيض ساعات الدوام لبعض الموظفين ببعض الدوائر أو تخفيضها بدوائر معينة بالكامل، كما يتطلب تطبيق هذه السياسة التدرج والمرونة؛ بمعنى أن نسبة الإحالات تتزايد بشكل سنوي ، إضافة إلى تخفيض سن التقاعد أيضاً للشريحة التي يقع أداء موظفيها ضمن المستوى المطلوب، مع تخفيض نسبة إستمرارية ذوي الأداء المرتفع لتصبح (50%) من المستهدف خلال السنوات الثلاثة القادمة، وبعدد يحدده مجلس الوزراء بناء على تنسيب من لجنة تقييم محايدة يعتمدها لهذه الغاية.

كما ويتطلب الأمررفع متطلبات المواصفات الوظيفية للوظائف الحرجة في جميع الدوائرلضبط المدخلات البشرية عند عمليات الموائمة مابين العرض والطلب ليصار بعئذ الى إعادة توزيع موظفي القطاع العام وفقا للاحتياج الحقيقي للعاملين ومتطلبات الوصف الجديد، ووضع خطة تأهيلية لذوي الأداء المتدني للإستفادة منهم في تعويض وقف عملية التوظيف لمدة لا تقل عن عامين، بإستثناء الخبرات النادرة التي تتطلبها عملية التطوير والابتكار في أعمال الحكومة، وهنا اقترح الاستفادة من الكفاءات الوطنية النوعية المهاجرة، والتي قد تعود للوطن بسبب ظروف المرحلة لرفد القطاع العام بخبرات نوعية في الإبتكار والتميز المؤسسي.

ان تنفيذ هذه التوصيات ينسجم مع التوجيهات الملكية السامية والتي تضمنها كتاب التكليف السامي لدولة الدكتور بشر الخصاونة ومنها ماذكره جلالة الملك:' كما لا بد من البدء بتطوير الجهاز الإداري للدولة، وتنفيذ دراسة مبنية على أسس علمية خلال الشهور الثلاثة القادمة، وتقديم مطالعات حول إمكانية دمج بعض الوزارات والهيئات، لرفع كفاءة القطاع العام وتحسين مستوى الخدمات وضبط النفقات'.

امين عام وزارة تطوير القطاع العام / مدير عام معهد الإدارة العامة سابقا

مقيم ومحكم ومدرب جودة وتميز مؤسسي معتمد EFQM

abdqudah@gmail.com